来源：上海老年大学  作者：唐长发 

 

2013-2014年,中国老年大学协会学术委员会成立了由十三个省、市、地区组成的《我国老年教育领导管理方式的调查研究》课题组。经过近一年的调查研究，各子课题组撰写了课题报告，提供了大量有关老年教育管理方式的材料和数据。在此基础上，笔者对老年教育管理方式的形成历史、现状及对其改革的建议，作如下思考。

我国老年教育事业是随着改革开放的伟大进程而逐步发展起来的。经过30年的发展，全国已建立了各级各类老年大学（学校）5.97万所，接受老年教育的老年学员达677万人，初步形成了省、市、县、乡、村的多层次老年教育网络。但是，随着人口老龄化速度的加快，老年教育发展现状还难以满足老年人日益增长的学习需求，其原因，既有人的认识问题和社会经济发展程度的局限，也有老年教育管理体制不顺的问题。

一、我国老年教育管理方式的三个发展阶段

第一阶段：由党委组织部、老干部管理部门主管的老年教育管理方式。

20世纪80年代初，中央出台《关于建立老干部退休制度的决定》，废除干部领导职务终身制。大批老干部离开了工作岗位，他们迫切需要有一个共同的学习、活动场所来休闲养老、精神养老。在这样的背景下，1983年6月，中共山东省委、省政府创办了我国第一所老年大学——山东老年大学，并将老年大学列入事业编制。

此后，全国各地相继成立老干部大学，如：1983年8月，哈尔滨市教育局原局长、离休干部杨国权提出办老年大学的方案，得到市委市政府的大力支持。1984年4月1日，由哈尔滨市委老干部局、市教育局和市总工会三个单位联合成立了哈尔滨老年人大学。

在我国老年教育的初创时期。全国老年教育主要由各级老干部部门主管，并呈现相对独立的办学模式。各老干部大学的领导大多由党委、政府、人大等主要领导担任，或由德高望重的离退休老干部担任。这种体制的优势，主要是能依靠现任领导的权力影响和老同志的“余威”及“人脉”关系来解决办学中的困难和矛盾。

第二阶段：由各级老年大学协会协调、指导式的管理方式。

从20世纪90年代起，一方面，由于国际上关于“第三年龄教育”的先进理念渐渐被我国社会各界所接受；另一方面随着我国老龄化的到来，国家对老年问题日益重视。党的十六大提出了“构建终身教育体系,形成学习型社会”，并将其作为建设小康社会的标志。国家还颁布了《老年人权益保障法》，强调“老年人有继续接受教育的权利”。在这样的形势下,老年大学在我国已经像雨后春笋般涌现出来。全国老年教育机构逐步形成了省、市、区（县）、街道（乡镇）、居委（村）五级网络的雏形；各党政机关、企事业单位、高等院校、社会团体纷纷举办老年大学（学校）。此阶段，广大老年教育工作者希望有一个组织出面指导、协调全国老年教育工作，并能将各老年大学组织起来，开展交流。就此，在1988年12月，中国老年大学协会应运而生，接着，我国大部分省市、地区也先后建立了“老年大学协会”。如：2004年11月，由广州市老年干部大学牵头发起，建立了广州地区老年大学联谊会，并形成了一整套有效的工作机制。2005年，广州市委老干部局发文，赋予广州市老年干部大学管理办公室对全市的老干部大学进行工作协调和业务指导的职能。在广州地区老年大学联谊会成立后，本地区非老干部系统的老年大学均认可由广州市老年干部大学管理办公室对本地区内的工作进行协调。

第三阶段：部分省市开始建立具有行政管理职能的老年教育管理机构。

从21世纪开始，我国老龄化进程不断加速，社会涉老事业普遍进入快速发展时期，老年教育也不例外。随着老年学员人数不断增加，老年大学的资源愈显紧缺。老年人参加老年教育的问题已经不再仅仅是某个部门的问题，而是日益成为一个不容忽视的社会问题。尽管有的省市、地区成立了老年大学（老年教育）协会。但是，协会毕竟只是一个社会组织，作用有限。在这样的情况下，如果要扩大老年教育的规模，合理配置老年教育的资源，推动老年教育的快速发展，迫切需要一个强有力的行政机构来统筹、领导。于是,部分省市,如天津、上海、重庆、长沙、武汉、景德镇等市先后建立了对老年教育具有行政管理职能的领导机构。这一领导机构有不同的称谓：天津、上海、重庆、湖南长沙为“老年教育工作领导小组”，湖北武汉市为“老年教育指导委员会”，江西景德镇市为“老年教育工作委员会”。虽然名称各异，但发挥的作用基本类似，就是形成该地区老年教育统一的领导机构，对本地区老年教育工作进行领导和管理。

这一阶段，在老年教育管理机构中明确了牵头部门（有的由老干部局牵头、有的由教育局牵头），并对其他所属政府相关部门的基本职责也作了明确规定，既提高了管理效率，又发挥了各相关部门的积极性。此外,这一管理机构具有一定的行政功能，将老年大学协会的协调、指导行为过渡到领导小组的领导、统筹行为，这对老年教育发展的促进力度更大，效果更好。

二、老年教育管理方式的现状

在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中，老年教育虽已被纳入终身教育的范畴,但尚未进入国家教育管理体系,因此,它的管理方式仍处于办学主体多样化、领导管理方式多元化的格局。

1、老干部部门主管的管理方式

现阶段，我国各地80%以上的老年大学归属各级老干部局主管。其管理的方式为：党委组织部部长或副部长兼任老干部大学校长，老干部局领导担任老年大学常务副校长；在老干部局设置相关处室，负责联络、协调和管理老年大学的有关事务。

福建省课题组报告显示：“福建省老年大学为省委老干部局所属参照公务员管理的事业单位。主要承担为省直系统离退休干部和社会老人继续学习以及来闽的海外老年人、港澳台老年同胞学习中华民族文化和养生保健知识提供服务工作。内设机构有办公室、教务处、联络处。现有编制20人，聘请非编在职人员55人、兼职教师110多人”。

2、教育部门主管的管理方式

教育部门有着比较丰富的教育资源，不仅可以在宏观上指导、服务老年教育，而且在微观上可以进行具体的业务督导：制定老年教育的发展目标，加强老年教育的制度建设；建立老年教育的评估体系等。

上海市教委有一位副主任分管老年教育，市教委终身教育处处长任上海老年教育工作小组办公室（简称‘小组办’）副主任具体负责全市老年教育的工作。“小组办”下设11个中心（理论研究中心、素质教育中心、师资培训中心、教材中心、远程教育中心、团队研究中心、成果展示中心、艺术教育中心、教育教学研究中心、信息中心等），对全市老年教育进行业务指导。区县也已建立相应的工作小组。市、区县老年教育工作小组办公室设在市、区县教育部门。

3、民政局、老龄办、文化局等部门主管的管理方式

这些部门对老年教育的管理方式与老干部部门的管理方式基本相同。在福建省厦门市，以老龄办为主管部门的街道、社区老年学校、数量最多，占全部机构数的95.3%。成都市双流县的老年大学是县民政局下属的一个事业单位，县老年大学为镇（街道）老年大学教学管理提供业务指导。

4、社会自办自管的老年教育管理方式

社会自办自管的老年教育涵盖企业、高等院校、解放军部队、私人自办的老年大学（学校）。 这些不同的自办自管的老年教育，其管理方式有着共同的特性：自办单位或个人设置管理机构和任命负责管理人员；自行制定相应的制度，进行管理；自办单位提供教学所需的资源等。

三、老年教育管理方式的比较

制度政治学认为，“有效制度的关键是激励机制的存在”，“好的制度应该可以激励人们发挥他们的创造力，提高他们的生产率。”在调研中，各课题组用“法规政策制定”、“财政投入”、“教学规模”三项指标来说明各种领导管理方式对当地老年教育不同的管理效率。

1、法规政策制定状况

（1）颁布地方性法律条例，保证老年教育的健康发展。全国目前只有天津市和徐州市制定了地方性老年教育条例，作为对老年教育的法律支撑。

1998年11月，天津市人大常委会颁布的《天津市实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》第十三条规定：“各级人民政府教育行政管理部门会同老年人工作机构，对本行政区域内的老年教育进行管理。”明确了由教委成人教育处（科）具体管理老年学校教育的日常工作。2002年7月，又颁布了《天津市老年人教育条例》。2007年6月，徐州市人大制定通过了《徐州市老年教育条例》，经江苏省人大常委会批准，于10月1日起实行。2011年5月起实施的《上海市终身教育促进条例》也有相关的老年教育条文。

（2）教育部门制定老年教育的地方性政策，为当地老年教育规范化发展提供了政策支持。现阶段，上海、天津、苏州等市的老年教育归属教育局（委）牵头主管。     

2003年9月10日，上海市人民政府办公厅转发市教委等五部门《关于进一步加强本市老年教育工作若干意见的通知》，要求实行“在各级党委领导下，老年教育实行政府主管、分级管理、区县为主的管理体制”。 2007年，上海市教委、市老龄委、市财政局颁发《关于全面推进本市老年教育工作的若干意见》，提出了“十一?五”期间老年教育事业发展的主要目标、推进老年教育工作的主要措施。2011年，发布了《上海市老年教育“十二?五”发展规划》。

2005年，苏州市政府下发了《关于进一步加强老年教育工的意见》。同年，市教育局制订了《苏州市现代化老年大学的办学标准和评估细则》，提出了以市老年大学为龙头，各县（市、区）建设一所苏州市现代化老年大学，各乡镇（街道）建设一所苏州市现代化乡镇老年大学，各村（社区）建设一所苏州市现代化老年学校的目标要求。

（3）地方党委政府部门（教育部门除外）制定老年教育的地方性政策，助推老年教育的健康发展。

1987年5月，山东省委组织部、省委老干部局下发《关于各市地办老年大学的意见》。2005年7月，省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于加强和改进老年工作意见》，要求各级党委、政府强化措施，推动老年教育工作上水平。2011年1月，省委老干部局、省老年大学协会印发《山东省老年教育事业“十二?五”发展规划》。

在2004年和2005年，福建省委办公厅、省政府办公厅先后下发了《关于进一步加强老年教育工作的意见》和《福建省终身教育促进条例》，使县级以上老年大学的办学条件得到很大改善，办学水平迈上新台阶。 2010年又出台了《关于扶持县级离退休干部活动学习场所建设的方案》，有效改善了基层老年教育学习场所问题。

从以上情况可以得出结论:一是各地党委政府十分重视对老年教育法规政策的制定，出台了一系列地方性法规和政策性文件，对老年教育的领导管理体制、经费投入等作出了具体规定，促进了我国老年教育的发展。二是法规政策的支撑是我国老年教育可持续发展的必要条件。凡是较重视对老年教育立法，或制定政策的省、市、地区，大都处于全国老年教育发展的前列，尤其是已建立了具有行政管理职能的老年教育管理机构的省市地区。

2、财政投入状况

从十三个省市地区的老年教育经费投入的情况来看:

一是党委政府部门主办的学校由政府财政投入；高等院校、企事业单位主办的学校由单位拨款；社会力量主办的学校由个人、集体集资。如：广州市各级组织部和老干部部门办学经费来源稳定，普遍由党政系列财政预算支出。各区县大概维持在平均每年20-50万元。有条件的企业自主办学,无专设经费，来源于企业内部拨付。

二是各个地区、各个部门、各个学校之间的经费投入很不平衡：属于党委政府及政府相关部门主管的老年大学，资金供给机制运行良好，均有资金保障；社会自办自管的老年大学，资金供给机制运行也较好，能自筹发展所需资金；基层老年大学的资金供给机制远不如前两者。如：重庆市老年大学作为市级老年大学，每年约百万元（不含专项经费）；区县级老年大学，年均投入最低的只有1万元（潼南县老年艺术大学），最高的33万元（大足区老年大学），其余大部分学校年均投入在10-20万元/所，街道级老年学校财政投入年均1.3-2万元/所。企事业单位内设老年大学年均投入多数在15万左右，由主管单位拨款。

三是各地老年教育经费投入的额度普遍不足，无法满足众多老年人的学习需求，尤其是县级以下的财政对老年教育投入更是如此。如：景德镇市的课题组反映：“受当地经济发展水平和领导重视程度的影响，一些基层单位办学所需的场地、设施、经费、师资都严重不足。”

四是在财政上对老年教育的支持力度较大的省市地区，老年教育发展的速度就较快，其中已建立具有行政管理职能老年教育机构的省市地区表现更为明显。

3、教学规模

入学率是反映教学规模的重要指标。现将各子课题提供的数据汇总成《部分省市老年教育入学率表》：

 

一是老年教育正在逐步向基层发展，数据显示“街道、乡镇老年学校数”和“居（村）委老年教学点逐年增加；在全国老年学员的总数中，基层老年学校和居（村）委的老年学员所占比例越来越高。从上述数据可得出的结论：

二是地区之间的入学率差异很大。这差异主要反映在基层老年教育的入学率。如比较好的省市：山东省“乡镇老年学校数”和“居（村）委教学点”分别为“1175个和6654个”；福建省为“1016个和9520个”；天津市为“168个和7511个”；上海市为“212个和4758”，基层老年教育的发展大大提高了这些省市老年教育的入学率。

三是造成地区间差异与老年教育的管理方式有关。多元的管理方式难以协调地区的教育资源的配置，致使在不同地区、不同部门，老年教育的规模存在较大的差距。如黑龙江省课题组报告显示：“我省老年大学的办学模式主要由党委政府办学，由于我省地域广阔，各地经济发展、人口分布和教育资源分布不均，客观上会影响老年大学的合理布局和教育体系的完善。”

四、对老年教育领导管理方式的思考和对健全、完善老年教育管理方式的建议

在我国，老年教育是一个新生事物，既不能照搬照抄外国第三年龄教育的方法和经验，也不能依样画葫芦地将我国普通教育的模式移植到老年教育上来。在我国老年教育领导管理体制尚未统一和理顺的情况下，各地应从当地经济社会发展的实际情况出发，改革、创新老年教育的管理体制。

在老年教育领导管理方式上：

1．老年教育办学主体多样化是现实的需要。

在人口老龄化不断加剧的历史条件下，老年教育事业应运而生，并不断加快发展是必然趋势。老年教育办学主体多样化有利于充分发挥社会上各种办学力量的积极性和创造力，促进老年教育的发展。

2、老干部部门主管老年教育是历史的选择，在今后一段时间，继续这种管理模式将有利于老年教育事业的发展。

对健全、完善老年教育管理方式的建议：

1、尽快制订一部老年教育的法律，保障老年教育健康、持久的发展。

制度是现代社会秩序的主要生产方式，以法律等正式制度治理社会是现代社会的重要特征。实践证明：老年教育管理方式的建立、健全、完善，最终都离不开国家法律法规的保障。我国的老年教育虽然经历了30年的发展，但是在国家层面上还没有一部关于老年教育的专门法对老年教育的领导管理体制、经费投入机制、发展目标和监督、评估机制等进行规定。实际情况是，有关老年教育管理的内容大多以通知、意见、决定等形式出现，与法律、法规比较，其强制力和执行力相对不足，贯彻实施难以达到预定效果，致使目前与老年教育有关的政府部门尚未形成有效合力，对各省市、地区的老年教育的可持续发展形成了一定的制约。

在各地的调研报告中，大都表示了对老年教育立法的关注，并建议尽快制订一部《老年教育法》。

2、建立具有行政管理职能的老年教育工作小组，不断完善老年教育领导管理方式。

根据研究显示，除了上海市、天津市、重庆市等地因建立老年教育工作小组，取得较好的制度绩效外，山东省、福建省、苏州市等地，尽管尚未建立老年教育工作小组，但是它们也建立了相对具有行政管理效果的领导管理体制，同样在“办学规模”、“经费投入”、“政策法规制订”等激励机制项目上，取得了明显的成绩。

老年教育应该在宏观层面理顺体制，建立具有行政领导管理职能的老年教育机构，同时要从制度上不断完善“老年教育工作小组”的运行机制：如：一、要成立省、市、地区各级老年教育领导管理机构，负责各级老年教育工作，并使它们形成一种实质意义的上下级关系，为指导、协调工作提供条件；二、要在这一老年教育领导管理机构下设立一个具体职能部门，负责开展日常工作。即，既要有负责统筹决策的领导机构，还要有负责具体协调管理的办事机构；三要建立经常性的、固定的会议制度，借此,研究问题,制定规划,提出任务,检查工作。

3、各级教育部门要积极参与老年教育工作小组的工作，将优质的教育资源服务于老年教育。

教育部袁贵仁部长在为周同战编著的《老年大学教育研究》一书作序中有这样三句话：“老年教育是终身教育的组成部分”，他强调了老年教育的属性；“创新老年教育体制机制，探索老年教育新模式，丰富教学内容，扩大各级各类老年大学办学规模”，他强调了老年教育的发展方向；“在新的历史起点上推进老年教育事业科学发展，是广大教育工作者义不容辞的责任”，他强调了教育部门要视发展老年教育为己任。

随着30年来老年教育的发展，其教育属性不仅被老年教育界，而且被社会各界所认识。

重庆市老年大学课题组在充分肯定老干部局主管老年教育的成绩的同时，指出“教育部门作为教育工作的主管部门，对各类教育事业负有统筹规划、协调管理的职能，发展老年教育是教育部门义不容辞的任务。将老年教育纳入整个教育体系和经济社会发展规划，有利于充分共享教育资源；有利于构建终身学习体系和学习型社会；有利于确保教育经费的投入和办学条件的改善”。

广州市老年干部大学课题组建议:“老年教育属于终身教育体系的范畴，那其必然与现时的教育系统具有天然的契合性；同时，教育部门所拥有的优越资源和多年专门经验，也必将大大有利于老年教育这一新生事物发展。目前在广州地区的教育部门还未正式介入到老年教育中。我们认为，在构建老年教育领导管理机制的过程中，不管正式的领导机构已经建立与否，都应尽快促使教育部门的介入，明确其责任。”

综上所述,在国家还未出（下转第36页）（上接第17页）台有关老年教育的法律、法规，还未理顺国家层面上的老年教育管理体制的情况下，应该坚持“党委政府主导,社会广泛参与”的原则,充分发挥办学主体的多样性的合力作用，同时不断改革创新领导管理方式，使之逐步向一元化管理的方向过渡。这样便于政府依法管理、统一规划、统筹协调、督促检查。

至于建立了这样的机构后，由老干部部门牵头，还是由教育部门牵头？应由当地政府根据各自的实际情况而定。这是因为：各种领导管理方式的建立必须依赖于当地主客观条件的实际状况。主观条件指：党政有关部门和社会各界对老年教育性质、地位、发展要求等认识程度；客观情况指：各地经济社会发展状况、文化教育发展水平、人口老龄化发展速度等情况。不同的主客观条件就会产生不同的领导管理方式。

同时，为了使老年教育的领导管理方式不断适应老年教育更大发展的需要，我们应解放思想，审时度势，推陈出新，不断改革、创新、完善老年教育的领导管理体制。因为各种领导管理方式都有一定的历史局限性，都有不断健全和完善的必要性。

 （作者单位  上海老年大学）